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中共旅顺口区党校
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“一只灵巧的手”——浅析政府转型

按照大连市委、市政府的部署,全面贯彻落实党的十六大提出全面建设小康社会的战略目标,在未来五年及更长的一段时期适逢市委、市政府又提出《建设大大连规划纲要》,将旅顺口区列入大连主城区进行统一规划。与此同时,大学园区、高新园区、双岛湾石化园区已经落户旅顺,正在或即将建设,以带动我区经济的大发展。面对如此千载难逢的历史机遇,我们应以怎样的思路,应采取哪些重大对策措施来使宏伟蓝图变成现实,一直为全区人民所关注。为此,笔者深入到区发展计划局,进行了认真深入的调查研究,形成了《关于旅顺口区域经济发展的调查研究与对策建议》的调研报告。本文主要阐述了要抓住历史机遇,尤其是在经济发展领域中,政府要在确立发展框架,提供基础发展条件上起主导作用,同时将市场机制作为经济发展的基本工具,以市场化为导向振兴我区产业经济,将市场调节与政府宏观调控结合起来,以形成“一双有力的手”使我区经济和综合实力得以全面的发展和跨跃式的提升,以供参考。
一 我区的发展背景与宏观环境
我区是紧邻于甘井子区的大连近郊区,主要经济指标在区市县中大致居于中下游位置。 2002 年,国内生产总值 53.8 亿元,占全市经济总量的 3.9% ;财政收入 3.26 亿元,占全市财政收入的 3.9% ;面积 506.8 平方公里,占全市总面积的 4% ,人口占全市的 3.7% ,人口密度为 412 人 / 平方公里,低于全市 439 人的平均水平。“九五”时期以来,在区委、区政府的领导下,我区国民经济保持健康发展,社会事业全面进步。但如果跳出旅顺,从全市或更宽的视角反观旅顺的发展速度,与周边地区和兄弟区市比较,相对较慢。
(一)我区面临的发展形势
我区经济增长速度低于全市平均水平。“九五”期间,我区国内生产总值年均增长 10.9% ,低于全市 0.8 个百分点;财政收入年均增长 12% ,低于全市 0.6 个百分点。 2002 年我区国内生产总值增长 11.2% ,大连市国内生产总值增长 12.5% ,差距超过一个百分点以上。
我区与兄弟区市的差距在加大。在经济总量上, 1995 年我区与金州区和甘井子区的差距分别为 48.4 亿元和 33.9 亿元,到 2002 年差距扩大到 118.2 亿元和 74.2 亿元,已经超过我区一倍多。
挑战与机遇并存,竞争压力越来越大。按照市委、市政府《建设大大连规划纲要》的初步意见,旅顺与甘井子同被列入大连铸成区,进行统一规划,而目前我区尚没有明确的城市功能规划与项目同市里对接。周边地区的综合竞争力增强,势必使我区的竞争优势相对弱化,生产要素将大量流入其他地区,使我区处于更为不利的竞争地位。
(二)影响我区发展的主要因素及原因
影响我区经济发展的因素很多,有历史上、客观上等诸方面因素,综合看来,主要影响因素可归纳五个方面:
客观上半岛终端区位相对闭塞,对外开放较晚,生产要素流通不畅。我区位于半岛的最南端,属于经济通道上的死胡同。虽然旅顺在环渤海经济圈中的区位优势突出,但在海上交通尚不很发达,在港口建设滞后的现阶段,只能是一种潜在的优势。历史上的军事基地,直到“九五”初期才得以局部开放,在很大程度上影响我区的发展。
主观上发展自成体系,没有同大连城市建设发展融入一体。我区虽然距离大连市区近,但是经济发展相对独立成章,与大连城市经济内在联系不甚密切。除了旅游产业外,加工制造业、农业、商贸服务业等大部分产业是区内自我循环服务,接受大连市辐射主动性差,缺少区域型产业基地类的大项目。
产业优势未能充分发挥,缺少对地区经济发展起重要作用的产业或大项目。工业是我区的主导产业,可至今还没有形成产值超亿元、税金超千万元的企业。结构性调整后也只是填平补齐,未能实现真正意义上的技术改造与升级换代。总体上看产业结构不尽合理,尤其缺少规模较大的产业项目支撑和牵动。
城市化进程不快,人力资源不旺,消费市场狭小,投资环境较差。我区在历史上城镇化的基础较好,小城镇发展有一定规模,但是受多方面因素影响,使我区重农轻城,城镇对人口各产业的集聚能力不强,人口增长缓慢,人才外流,人力资源相对显得不足。人口少,对生态环境的压力小,人均 GDP 水平较高,但人气相对不旺,市场需求与经济活力不足,产业对城镇发展支撑作用较小,小城镇的人口积聚程度不高,城乡二元结构对城市化建设制约很大,对于淡水资源、能源的基础设施配置成本较高。
体制、机制相对滞后,在一定程度上制约经济发展。国有企业和乡镇企业运营机制落后,很多企业改制仍未到位,没有建立起适应市场经济体制要求的现代企业制度。在投融资体制改革、国企改革、社会管理体制等方面,改革任务十分艰巨。
二区域经济发展中的政府与市场
从总体上讲,促进经济发展的力量可以概括为两个方面:一个是市场的力量,另一个是政府的力量。市场与政府在区域经济发展中发挥的作用是不同的。两者互相补充,共同促进区域经济的协调发展。
在市场机制的作用下,增长中心与周围区际之间会自发出现生产要素流动,从而带动周边地区的发展。然而靠市场的自身蠕动实现区域经济的均衡不仅需要一个漫长的时期,而且在相当长的时间里还会拉大中心与周围地区的经济差距。应该有意识的通过政府这只“看得见的手”促进和加强增长中心与周边地区的区际经济联系。这也正是充分发挥政府在区域经济发展中作用的原因所在。但是需要指出的是,政府在区域经济中作用的发挥,仍然要遵循市场经济的基本规律,主要依靠经济手段和法律手段,而不是单纯的行政命令,这也是市场经济与计划经济的重要区别。
温家宝总理曾将政府在区域经济发展中给予准确的界定:制定规划和政策,营造投资、创业和发展的良好环境,切实转变政府职能,建立经济发展的“绿色通道”。
政府在区域经济发展中的职能将集中体现在规划科学的发展战略,进行基础设施建设、法制建设和市场建设,健全市场规则、规范市场秩序、培育企业主体等方面。从我区的经济发展角度来看政府的职能,这次“大大连”建设是一次难得的历史机遇,市委、市政府给予政策、资金的大力扶持。我区政府工作要加大力度,增强透明度,做好服务性、引导性工作。在调整经济产业结构的同时要坚持市场经济的取向,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,依靠市场决定和选择新产业的发展和生产要素组合集聚。
在当今,信息的不对称是价格波动和政府寻租的重要原因,为引入竞争机制,做到优中择优,并为投资方营造良好的投资环境。建议政府应加大政务公开力度和缩减审批程序。具体措施为,首先使我区完成政府上网工程,挂靠在大连市政府网站下,这样一则可以借助大连网站的高点击率将旅顺营销出去,又可以加大外界对旅顺经济动态的了解。从而让投资者在综合掌握各方面信息的同时,提出自己相关的评价和需求。其次,缩减政府审批程序,实行“一站式服务”,为使重大工程进展顺利,高效高质的完成,笔者在借鉴西方发达国家开发地区经济模式的基础上,建议成立一个强有力的地方开发组织机构,协调整个区域经济开发行动,是区域经济开发的组织保证。由该部门负责开发项目的审批和立项,并集中协调政府各部门与各大工程之间的关系,以提高透明度和办公效率。再次,加强我区的规章制度建设以代替行政命令。美国经济学家布坎南曾说过:“没有合适的法律制度,市场就不会产生任何体现价值最大化意义上的效率。”依靠法律手段而不是行政手段促进区域经济发展是市场经济条件下政府发展区域经济的一项重要职能。
三 发展战略和发展思路
(一)发展战略
在发展战略上,按照城区建设要求与大连老市区融为一体,以城市化、工业化和信息化为动力,以基础设施项目为支撑,以建设旅游名胜区、临港产业区、高新技术产业区和大学园区为目标。在实施策略上,要超前规划,逐步实施,坚决打好“大连牌”,紧紧抓住“大大连”这个发展机遇,跟上市委、市政府的部署,积极争取大连市的多方面支持,按照大连城市标准,统一规划、建设和管理,主动接受大连辐射,激活我区的发展动力:在产业发展上,海路联动互补,抓住城市化和工业化,支撑旅游和临港产业的快速发展。
(二)发展思路
以市场化为导向,借“振兴辽宁老工业基地”的东风,大力发展我区工业经济。
工业是我区的主导产业,但至今还未形成产值超亿元,税金超千万元的企业。究其根源是制约我区经济发展的深层次矛盾尚未从根本上解决:首先,产业优势不突出,具有较强竞争力的企业和牵动全局的大项目不多,拥有自主知识产权的核心技术和知名品牌不多。其次,体制和机制创新的步伐不快,一些企业的经营机制还没转变过来。再次,部分老企业历史包袱沉重,就业和再就业压力加大。最后,投资的软环境尚需进一步完善。
旅顺环境优美,是难得的自然资源,振兴工业一定不要以破坏环境为代价,应该逐步淘汰有污染、低效益的传统企业,大力发展高科技含量、高附加值的环保产业、信息产业、现代化装备制造业、石化产品的深加工、生物化工等新型工业。以结构调整为主线,以改革开放和科技进步为动力,加快产业结构调整,做大做强优势产业。培育一批真正具有竞争力和创新能力的市场主体。
新工业项目的组织应当按照市场原则采取项目公司制,股份制,多元控股,公开招标,避免“暗箱操作”。工业项目的融资、投资,应当首先进入市场,不论是国家投资还是民资、外资,一律通过风险投资机构和投资管理公司进行评估和商业化管理。股权投资要讲究回报,贷款项目要讲究还款期限和利息。总之,市场选择是根本原则。
以旅游嫁接地产,带动第三产业经济的发展。
根据业内人士的观点,以沿海开放城市、大中城市、环旅游周遍地代为特征的旅游假日经济,带动了当地及周边地区经济发展,已成为我国一个新的消费点。房地产开发与旅游建设相结合,蕴藏着巨大的消费潜力。这种潜力是双方面的,对于地产开发方来说,无疑是在地产项目卖点“图穷”的情况下,以旅游为强心剂,创造新的利润增长点。对于众多的投资型客户而言,旅游地产项目早已成为一支“潜力股”被众多投资人看好。
笔者建议倡导 “休闲在大连,回味在旅顺” 的理念。依靠旅顺的特色如文化底蕴深厚、自然生态环境优良、远离城市喧嚣,并依靠我区的城区改造工程将老城区腾出的空间建设成为欧式园林区、历史文化区和特色商住区,使我区成为全国一流的海滨花园城市和旅游城市。
要注重对旅游项目的策划与创意,加强规划设计,进一步完善旅游景区功能,增加旅游设施和服务功能。继续抓好水上人间二期工程、塔河湾海滨浴场改造及其配套设施建设、世界和平公园二期工程、黄渤海分界线、灯塔等项目。整体包装形成沿海旅游观光长廊。
进行城市整体营销,做好旅顺品牌。
路线为纲,纲举目张,对整个城市来说只有将它的功能进行准确的定位,才能在激烈的竞争中赢得生存空间和核心竞争力。时值“大大连”建设刚刚兴起,我区又被贯以未来发展方向性的定位即“旅游名胜区、临港产业区、高新技术产业区、大学园区”。区政府应该抓住此次良机,搭上经济腾飞的快班车。
 内修方能外举”,只有先将旅顺口区的内部资源进行整合,才能在未来的竞争中处于优势。首先,明确我区的位置,旅顺口区是大连市新规划的主城区,所以我们应按照大连城区标准统一规划、建设和管理。主动接受大连辐射,借大连这个金字招牌来提升自己的地位,从而提高我区的竞争起点。
其次,加大对旅顺的文化建设。目前,经笔者初步了解,在人们心中旅顺是一个很沉重的名字,大多数人们对旅顺的了解仅停留在过去时。我区应转此劣势为优势,以人民的抗争史为契入点,塑化出旅顺人民的拼搏精神,从而勾划出地区的性格。加强对我区历史的研究使之系统化、体系化,辅之以今昔对比的巨大差异,展现出这个城市在任何一个历史时期都具有不甘人后,奋勇向前的性格特征。
再次,培养和营造“爱区情结”,即我以旅顺为荣。鼓励本区人民努力参加我区新的经济建设,并加大宣传力度,使人们对旅顺是一个极具发展潜力的地区形成共同的认知,增加人们的信心指数。让到旅顺来参加建设的人们形成一种“今日旅顺以我为荣,明天我为旅顺骄傲”的文化理念,以吸引更多的人才聚集。
第四,做好品牌战略。
作为一个成功的城市品牌,必须以它的准确定位,明确的功能及其差异化优势为根基。在与大连统一规划的基础上,更要走出我区的特色,如历史名城、军港要塞、生态环境优良、城市生活恬静而又富于活力……。旅顺不仅要葆有特色,更要开发特色。在此可以借鉴大连市的成功经验,多创城市“金色名片”以此吸引充足的人流、物流、资金流等生产要素为我区的经济建设做出贡献。
第五,在城市整体营销的过程中,要有统筹性、宏观性,将城市的优势整合起来以形成合力,如在发展经济的同时要注意生态环境的保护,在城市的规划中要考虑好布局的合理性、整体性。只有这样,才能形成我区建设的独特优势,才能赶上时代的步伐,才能在这只“灵巧的手”的指引下形成我区区域经济的跨越式发展。
旅顺是一个曾经充满屈辱的地方,但在这片热土上却生长着一代又一代永不服输、奋勇拼搏的人们。我坚信,在这次千载难逢的历史发展机遇中,旅顺一定会开拓进取、积极发展,使这个历史名城重焕勃勃生机!
大连市旅顺口区二○○三年选调生培训班
大连市旅顺口区发展计划局
丛 茂 昆    2003 年 8 月


 

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