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关于旅顺口经济开发区发展历程中存在问题的调查与思考
引言: 二○○三年八月,我们十五名旅顺口区委从全国各高校招收的选调生,在旅顺口区委党校进行了为期一个月的培训之后,作为一次对我们
关于旅顺口经济开发区发展历程中存在问题的调查与思考
引言: 二○○三年八月,我们十五名旅顺口区委从全国各高校招收的选调生,在旅顺口区委党校进行了为期一个月的培训之后,作为一次对我们培训质量进行检查的作业,也是为了使我们能尽快适应工作,党校要求我们回各自单位写一篇调查报告。我被分配到了旅顺经济开发区工作,开发区各级领导在得知我要写这篇调查报告后,从选题、立意、资料提供、等诸方面给予了我极大的支持与帮助,在此先行致谢。由于调查时间紧、任务重,文中难免有不足之处,望各位领导批评指正。
一、旅顺经济开发区概况
旅顺经济开发区(以下几简称开发区)成立于 1992 年 6 月 8 日,开发区地处辽东半岛西南端,位于旅顺口国家风景旅游名胜区内,面临黄海、渤海分界线,与山东半岛隔海相望。陆域距大连市区 49.8 公里,距旅顺城区中心 12.3 公里;水域距山东蓬莱 66 海里,距烟台 79.4 海里。开发区辖区总面积 20.38 平方公里,一期规划面积 12.09 平方公里,已征用及开发土地 5.6 平方公里。辖区内总人口数 8600 人,常住人口 6700 人。城市规划分为港口区、工业仓储区、居民生活区、商贸经济区、旅游文化区五大功能区。全区将建设成为以港口为依托,以高科技、低能耗、无污染、成规模的工业为基础,旅游、商贸、仓储业功能较为齐备、突出的现代化城区。目前,开发区已累计投入资金 14.6 亿多元,基本上完成了 12.09 平方公里范围内的“七通一平”建设。
开发区全区范围内海、陆、空交通网络已初具规模,沈大高速公路也将延至开发区, 1998 年 11 月,国家重点工程——烟大铁路轮渡大连端港址正式定于旅顺新港,这里必将成为连接南北铁路大动脉的重要枢纽。
2002 年 1 月 24 日,经辽宁省人民政府批准,旅顺经济开发区成为省级开发区,这也使得开发区在大的环境政策上占据了有利的发展条件。
二、开发区发展阶段的理论研究
以 1980 年深圳经济特区的设立为标志,以 1990 年上海浦东新区的建立为转折点,经过 90 年代初期的“过热”及其后的整顿,经历着市场经济的洗礼与考验,我国的开发区事业伴随着改革开放的步伐不断发展壮大。各类开发区以其优越的投资政策和良好的法律环境、高度开放的管理体制、先进的基础设施和健全的支撑体系,资金密集型和高新技术产业为主导,外商企业和国际资本集中等鲜明优势,在其所在城市和周边地区社会经济各个层面的作用和影响日益突出,已成为区域创新体系的核心区、外向型经济的主阵地、经济的强劲增长点、改革开放成就的集中展示区。
而开发区建设发展过程中所伴随的空间开发经济要素重组、人口聚集流动、土地利用变化、新旧城区及中心与边缘区的相互作用等,对所在城市和地区经济、社会、空间实体的演化具有强烈的催化、带动效应,从而可以引发或加速整个城市空间上的重新组合。
开发区受其空间位置、层次等级、规模、类型以及所在地区经济基础、城市与总体规划、国内外社会经济大环境等因素的综合作用影响,在不同发展阶段有着不同的增长机制及不同的功能,大体可分为三个发展阶段:
(一)成型期阶段
这一阶段从开发区的设立开始,到开发区发育成为一个新兴工业园区、成为城市经济增长极局面的形成为止,一般需要 5 年左右的时间。这一阶段最显著的特征是开发区如雨后春笋般崛起,并且以超常规速度增长。推动这种高速增长的最直接动力是国家和地方赋予开发区的各项优惠性扶持政策。这些优惠性扶持政策形成了开发区在投资与发展环境方面的比较优势,使得开发区在对资金、技术、人才及其他资源的争夺战中更具竞争力,能够在向市场经济转轨的进程中抢占先机,因而很快成为所在地区的主要经济增长点。
这一阶段开发区增长的主要方式是注入式增长,依靠不断引进外资或其他外部资源,吸收大量投资来实现资本的原始积累和外延扩散,因而表现出较强烈的极化效应。在极化效应主导期,极化点对于周围地区的推动作用是十分有限的,甚至会因其强大的吸附力,从周边地区争夺人才物资源,反而在一定程度上会抑制周边的发展,表现为极化点外围发展迟缓,极化点与周边的位势梯度愈来愈大。这一阶段开发区对母城更多的是依赖与索取,它需要母城为其提供用于发展的资金、人才、技术等来推动发展,而其对于母城的贡献却微乎其微。由于开发区多半是以高新技术为主导产业的外向型经济实体,其与本地经济的关联效应和技术转移并不显著,而且其所需的人才多为高层次、高学历的专业型技术人员,对当地就业也不会有太大的缓解,一系列优惠政策又使得开发区财政收入甚微。
旅顺经济开发区由于其所在位置的特殊性——位于我国海军基地,改革开放步伐相对较晚,开放程度相对较低,直至目前仍处于半开放状态,加之政策上的限制,导致开发区的发展与常规的发展模式不尽相同。开发区在成型阶段主要不是依靠外资的融入来为开发区的发展进行资本的原始积累,而是依靠国内一些投资商的小额投入外加财政拨款维持生计,而且开发区在起步阶段为了吸引客商所制定的一些政策尚且有不完善之处,这也为一些投资商的投机经营、钻政策空子埋下了祸患。一些投机商只顾自身利益,赚足了钱后转身走人,留下一个烂摊子,导致国家税收大量流失,基础设施的投入远大于财政收入,开发区出现了资不抵债的窘迫局面,背上了沉重的债务负担,加大了开发区后续发展的阻力。而且成型期阶段是以牺牲母城区——旅顺城区的利益为代价的,这也使得旅顺的发展因此而滞后。
(二)成长期阶段
成长期是从成型期到成熟期之间一段持续增长的时期,以开发区从工业园区向科、工、贸、商、住多功能复合发展方向转化,逐步进化成为初具规模的新城区为标志。目前,旅顺经济开发区正处于成长期的中、后期阶段。
在这一时期,开发区经历了内外环境的重大变化: 90 年代中后期,全国范围的全面开发放使各开发区开放政策性优势明显减弱,而且由于旅顺口的军事性色彩浓重,许多外商眼瞅着这块风水宝地却只能望而却步; 1997 年的亚洲金融风暴所产生的影响虽然对中国的冲击不是很大,但是对于开发区的发展也是一次不小的打击;加之国家为了缩小东西部差距而实施“西部大开发”战略,大的政策环境向西部地区倾斜,开发区的发展无形中又多了一重压力。许多正在建设或拟建设项目纷纷下马,许多外资也陆续撤出,开发区经济面临严峻的考验。但是,经过开发区区委、区政府的努力,从多方面着手考虑,采取了及时的弥补措施,在困难和压力面前沉着应对,使开发区各项政策有条不紊地得到了落实,最大限度地降低了损失。
(三)成熟阶段
开发区成熟阶段的标志是其人口密度、设施水平、功能种类等日益趋于一般意义上的城市化,指导其继续发展的政策从单纯的开发区政策演变为开发区政策与城市及区域发展政策的复合,而且后者的成分越来越多,但其依然以开发区的形势存在,以开发区形象为旗帜。开发区增长已不再依赖于优惠政策,而是转向依靠自身的体制优势和创新源优势。
目前,旅顺经济开发区正处于成长阶段,离成熟阶段还有一定距离。根据开发区总体规划和《大连市旅顺口区国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》的要求,开发区将“按照高科技、轻型化、集约化要求,搞好工业的总体规划,有计划地搞好工业企业的搬迁改造,工业企业要逐渐从城市中心或旅游景点向工业园区转移,在总体上实行园区化管理,防止重复建设。要加强工业园区的基础设施建设,为工业企业到园区落户创造条件”,要以港口为依托优化产业结构、加快经济发展步伐,重点发展第三产业。
开发区的成熟阶段将是开发区回报母城区的阶段。这一阶段开发区的经济增长将成为一个亮点,开发区经济的飞速发展将带动产业结构的调整和产业的升级、体制的创新、资金和人才的流动、物流和信息流的高速发展。而且通过溢出效应、辐射效应将带动开发区向更大范围内的扩张和发展。最终开发区将和旅顺城区融为一体而成为一个最具活力、最富生机、功能强大的完备的新城区中心。
三、开发区发展过程中
存在的问题探索及解决途径
前面我们讨论了开发区发展阶段的一般规律,从中可以看出,旅顺经济开发的发展过程既符合一般规律,又有其自身的特点。开发区发展古城中的各个阶段对城市社会、经济、空间各个方面的影响效应之大是开发区设立之前任何一个阶段无可比拟的。高速发展的开发区经济一方面为我们带来了丰厚的利益回报,它对于改善城市空间结构和发展模式都具有很大的推动作用,然而,从可持续发展的角度来考虑,这种高速经济增长的背后也存在诸多问题:
问题 1 :体制不够健全,开发区独立自主权受到限制,成为发展的阻力。
开发区不同于一般的行政区,它是为了发展一方经济而单独划出来的特殊地区,设立开发区的目的就是通过开发区有利的条件和宽松的政策来吸引客商投资兴办实业,利用开发区的辐射效应达到以点带面,最终实现开发区和母城区共同发展的目的。这就要求开发区在用地审批、税率确定、政策制定,办事机构设置等方面有一定的自主权,只有这样才能简化办事手续,提高工作效率,更好地为客商提供一个创业的环境,使他们能安心创业,而不必整天忙于办手续而浪费精力。然而,从目前旅顺经济开发区的实际来看,开发区这一方面的权力都掌握在旅顺口区各相关部门,客商在办相关手续时东奔西走,来回碰壁,有的开发商正是反感这一点,宁愿多花点钱也不愿多受气,因此而浪费了许多商机。这对开发区是极为不利的一个因素。
要改变这种局面,就必须还开发区一定的自主权,在不违反大前提的情况下,一些小的项目或意向应由开发区自主解决,上级主管部门可以从宏观上进行把握,不必给开发区施加压力。考虑到开发区尚处于成长阶段,在制定大政方针政策时应尽量向开发区倾斜,以利于其健康发展。
问题 2 :盲目占地圈地,土地资源浪费严重
开发区建立的初衷是为了集中使用有限的资金,在特定的区域内进行基础设施建设,以达到节省土地、寻求最大产出的目标。但是,就目前开发区出现的问题来看,最主要的问题就是违规圈占土地,低价出让土地、在大量圈地整地的过程中,强行征用土地,使耕地面积锐减,农民利益受到了一定损害。而且有的地方征用后迟迟不见动工建设,致使大量土地闲置浪费。
对于这种情况,土地管理部门应该彻底进行清查,搞清土地具体使用情况,建立宗地档案,具体掌握每一块土地的使用情况,定期进行检查,确保土地不被荒芜。同时应该严格土地利用审批制度,规范化土地交易市场,严厉查处利用土地搞违法经营的案件。
问题 3 :规模太小,难以发挥规模效应
旅顺经济开发区总规划面积 14.15 平方公里,工业园区规划面积 1.7 平方公里。目前落户工业园区的内外资企业共计 23 家,其中已建成投产的 12 家,在建企业 4 家,拟建 3 家,在谈 5 家。按照工业园区发展规划和整个开发区的总体规划,再结合目前国内外环境发展来看,开发区现有的规模是不能满足自身发展需要的,开发区要实现其本身的功能,满足可持续发展的需要,政府必须从政策、资金、等方面给予支持,使开发区能上档次、成规模,发挥自身的辐射作用,但是这并不是意味着搞一场轰轰烈烈的“圈地运动”或“造城运动”,开发区的发展不能一蹴而就,只能按照实际需要逐步发展壮大,实践证明,盲目发展只能造就一大批半截子工程或者造成资源的浪费。
开发区的近邻铁山街道和江西街道可以考虑作为开发区的两个强辐射区,这两个街道本身都有各自的工业企业基础,经济实力不相上下,但仅依靠其自身很难成气候,而开发区正好处于两地之间,在未来的发展中,可以将这两个街道作为两个新的经济增长极来培养,使开发区同这两个街道融为一体,形成一个以工业为龙头的产业带,以规模效益促经济效益,协同发展,最终同旅顺城区连成一片。
问题 4 :制度、法规不健全,投机严重
旅顺开发区设立之初,为了吸引资金入住园区而制定了许多优惠政策。有的企业在进入园区时向管理部门提出了许多苛刻条件,有的条件近乎无理,当时出于开发区发展考虑,很多企业的要求都得到了满足,这就为开发区后来的发展埋下了无穷祸患。比如按政策规定:在开发区设立的生产性外商投资企业,经营期在十年(含十年)以上的,自获利年度起,前两年免缴企业所得税,第三年至第五年减半缴纳企业所得税。有的企业正是抓住了政策上的漏洞,减免税收期限一到,立即撤出资金远走高飞,另谋出路,使得开发区财政处于负债经营的境地;有的企业提出超标排放污染,致使庄稼被毁,政府有苦难言,到头来还是得财政赔偿;有的企业选址不顾大局需要,抢占有利地盘,使得开发区产业布局不尽合理,严重制约了开发区的反战步伐。
为了改变这种被动的局面,开发区应该尽快从自身出发,找出症结所在,通过立法,制定规章制度,堵塞漏洞,从根本上遏制各种投机行为,使开发区的各项事业尽快走上法制化轨道。
问题 5 :人才结构不合理,高级人才奇缺
开发区要以建设能耗低、知识密集型、高科技成分含量多、高附加值的工业企业为主,发展技术先进、产品档次高的出口产品,形成外向型工业结构的高科技工业园区的战略目标决定了开发区需要一批高素质、懂技术、业务精的人员参与进来,为开发区的建设贡献力量。然而,目前开发区的这种高级人才奇缺,具有本科学历的人占不到 30% ,而且开发区基本上是按人事部门的统一部署,统一调配的用人政策,被动接受外来人才,在用人制度上没有自主权,且没有形成自己独立的人才培养体系,致使园区缺乏创新性和与时代同步的活力,只能在现有的基础上步履维艰,蹒跚前进。
面对这种情况,开发区只有冲出这种束缚,大胆从外部引进高精尖人才,建立人才储备库,发挥人才的经济潜力,让他们在开发区这方沃土上实现自己的抱负,完成创业历程。同时,这些人会把外部的一些新的思潮带进开发区,为开发区注入新的活力,使开发区呈现生机勃勃的景象。而且这些人到开发区发展多半是因为经济的驱动,他们在得到满足的同时也会为开发区带来不可估量的资本。在吸引外部人才的同时,要建立自己的人才培养体系,努力留住人才,完善人才体系的造血功能,逐步实现人才的可持续发展。
四、建 议
综上所述,旅顺经济开发区在其发展历程中经历了几多艰辛,虽历经波折,但最终走上了正轨,这都得益于各级领导的重视及开发区领导班子的辛勤努力。万事开头难,开发区在已经走过了最艰难的几步,现在适逢“大大连”建设的大好时机,开发区应该抓住这千载难逢的大好时机,努力从自身出发,按照开发区总体规划的要求,深化体制改革,健全法制,完善开发区配套服务设施的建立和高级人才的培养,提高全民素质,营造完美的自然、社会环境,打造开发区的品牌意识,利用有利的区位优势开创国际市场,提高开发区在国际市场上的知名度,努力吸引外资入住工业园区,提高工业园区的高科技含量和提高产品的附加值,为开发区的经济腾飞寻求一条新的出路。
大连市旅顺口区二○○三年选调生培训班
大连市旅顺口区经济开发区规划建设局
孙 永 胜   二〇〇三年八月
 
 

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